- Su “ámbito de aplicación” es excesivamente amplio, genérico y confuso.
- Establece que para ejercer la profesión se requiere “título de grado… otorgado por una Universidad reconocida en el país”. Esto excluye a los Institutos de Educación Superior.
- Su amplitud crearía confusiones al atribuir competencias más allá de su ámbito. Por ejemplo, se atribuye al obstetra funciones que son de especialidades médicas determinadas.
- Puede tener consecuencias para los propios profesionales al crear inequidades por duplicación de funciones o evasión de responsabilidades, además de causar conflictos entre los mismos, al originar injusticias en lo que se refiere a la remuneración. Entre otros puntos.
El Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, a través de su titular, Dr. Antonio Barrios, es el más interesado en la sanción de una Ley de Obstetricia, a favor del ejercicio profesional, considerando sus observaciones técnicas como ente rector de la salud en el país.
En ese contexto, y tras el compromiso asumido desde esta cartera de Estado en Setiembre del 2014, se han efectuado consideraciones técnicas pertinentes, sin que las mismas hayan sido tenidas en cuenta.
El Presidente de la República, Don Horacio Cartes, vetó el Proyecto de Ley Nº 5423 “DEL EJERCICIO PROFESIONAL DEL OBSTETRA EN LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY”, sancionado por el Honorable Congreso Nacional, el 16 de abril de 2015, bajo las argumentaciones siguientes:
En su Artículo 1°, bajo el título “DEL OBJETO DE LA LEY” se limita a enunciar los símbolos de la obstetricia, sin expresar en realidad el objeto de la Ley, que sí puede deducirse a partir del título: “DEL EJERCICIO PROFESIONAL DEL OBSTETRA EN LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY”.
El “ámbito de aplicación” es excesivamente amplio, genérico y confuso. El Artículo 4°, bajo el epígrafe “DEL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE ESTA LEY”, incluye la docencia e investigación en “todas las dependencias públicas, autárquicas, privadas e independientes”. No se advierte una motivación o necesidad claras para incluir temas relacionados con la docencia en la Ley ya que debió circunscribirse solo a lo relativo al ejercicio profesional excluyendo de su regulación lo relativo a: 1) La Docencia universitaria, que se encuentra regulada en la Ley 4995/13 “De Educación Superior”; 2) El relacionamiento con dependencias públicas y autárquicas, con regulación legal especial; 3) Privadas, regulado por el Código del Trabajo; y, 4) Independientes, conforme al Código Civil. Esta situación adquiere mayor gravedad porque en la ley sancionada no se hace una separación clara de los artículos que se aplicarían a las instituciones públicas y cuáles al sector privado. Las situaciones antes descriptas podrían generar problemas en la interpretación de la ley a los efectos de su aplicación, sin descartar conflictos entre trabajadores y empleadores, como consecuencia.
En el CAPITULO II. REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LA LABOR PROFESIONAL DEL OBSTETRA, Artículo 6°, se establece que para ejercer la profesión de obstetra se requiere poseer “título de grado… otorgado por una Universidad reconocida en el país, que se encuentre suscrito en la instancia pública correspondiente y registrado en el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, conforme al artículo 215 del Código Sanitario”. Esta disposición excluye a los Institutos de Educación Superior de la posibilidad de formar profesionales Obstetras, contrariamente a lo que establece el Artículo 79 de la Constitución Nacional que dice: “Artículo 79 – De las Universidades e Institutos superiores. La finalidad principal de las Universidades y de los institutos superiores serán la formación profesional superior, la investigación científica y la tecnológica, así como la extensión universitaria. Las Universidades son autónomas. Establecerán sus estatutos y formas de gobierno y elaborarán sus planes de estudio de acuerdo con la política educativa y los planes de desarrollo nacional. Se garantizan la libertad de enseñanza y la de cátedra. Las Universidades, tanto públicas como privadas, serán creadas por ley, la cual determinará las profesiones que necesiten títulos universitarios para su ejercicio”.
La Ley 4995/13 “De Educación Superior”, en su Título III, De las Instituciones de Educación Superior, Capítulo I, regula lo concerniente a las Universidades; en su Capítulo II, lo relacionado con los Institutos de Superiores; y, en su Art. 33 establece que la autonomía universitaria implica la posibilidad de ejercer la libertad de la enseñanza y de la cátedra; establecer o modificar la estructura organizacional y administrativa; seleccionar y nombrar el personal de servicios administrativos; establecer su régimen de trabajo y promoción acorde con las normas vigentes; administrar sus bienes y recursos, conforme a sus estatutos y las leyes que regulan la materia; etc.
La misma ley, en su Sección VI, Título III, regula los Derechos y Obligaciones de los Educadores, Investigadores y estudiantes de las Universidades; la carrera docente y del investigador en la Educación Superior; la estabilidad laboral de los docentes e investigadores, etc.
Se evidencia la falta de compatibilidad de la ley sancionada con el principio constitucional de la autonomía universitaria y con el resto de la legislación nacional. Así los artículos 2º y 6º riñen con lo establecido en el artículo 72 de la Ley de Educación Superior, al no contemplar los títulos otorgados por los Institutos de Educación Superior; los incisos a) y b) del mismo artículo riñen con el principio de la autonomía universitaria.
La amplitud de la ley crearía confusiones al atribuir funciones o competencias más allá de su ámbito. Por ejemplo, el artículo 3º atribuye al licenciado obstetra funciones que son del ámbito de especialidades médicas determinadas (la atención del recién nacido corresponde al médico pediatra y, en el mejor de los casos, al neonatólogo, no así al licenciado en obstetricia). La amplitud del articulo 17 añade confusión a la ley que queda evidenciada al atribuir funciones asistenciales no médicas al obstetra, como por ejemplo, el cuidado del recién nacido el cual, cae bajo el ámbito de la enfermería, en la sala de nursery o en las unidades de cuidados intensivos. Asimismo, el término atención integral de la mujer es muy amplio, pudiendo otorgar facultades para brindar atención en situaciones patológicas y de riesgo, que por el peligro potencial que conllevan, son de competencia del campo médico.
La estructuración de una carrera y la admisión de los profesionales a la plantilla de una institución ya se encuentran reguladas por la Ley de la Función Pública pero no son aplicables al sector privado donde se tiene la potestad de determinar la forma de admisión y promoción de sus recursos humanos, dentro de los límites del Código del Trabajo. En este aspecto, la terminología de los tipos de concursos necesarios para el ingreso y promoción a la función pública no están acordes a los utilizados por las leyes que regulan la materia.
Igualmente, la Ley sancionada no evita disposiciones redundantes. El riesgo de este tipo de disposiciones es la atribución de significados diferentes en la interpretación de los artículos de la ley. La forma de acceder a un título de grado se encuentra prevista en leyes especiales y, no debería regularse en cada ley de ejercicio profesional. Así también, la obligación de registrar dichos títulos ya se encuentran regulados por otras leyes (Ej. Ley 836/80 “Código Sanitario”). La redundancia genera un problema lógico de interpretación que debe evitarse, en lo posible, dentro del ordenamiento jurídico.
En el artículo 15º se establecen las competencias que debe tener el obstetra. Si bien el término es utilizado como sinónimo de funciones en algunas áreas, en el campo de la salud está perfectamente definido y, al respecto se cita el usado por la Confederación Internacional de Matronas (la federación de asociaciones de matronas que representan a las profesionales obstetras de varios países del mundo y que trabaja en forma estrecha con la Organización Mundial de la Salud, las organizaciones de las Naciones Unidas y con los gobiernos). Esta organización lo utiliza para referirse a los conocimientos, destrezas y conductas que requiere la matrona u obstetra para la práctica segura en cualquier entorno”. Esta disposición puede ocasionar graves consecuencias para la seguridad de quienes requieren de los servicios profesionales, pues al no definir las competencias esenciales que debieran adquirir las mismas, se podría favorecer la práctica de la profesión por parte de personas no idóneas. Finalmente, esto conduce a una conformación de equipos de salud inexactos que impiden alcanzar los objetivos institucionales, la insatisfacción de las usuarias y, por sobre todo, no permitirá el logro de la mejora de la calidad de los servicios prestados a la población. Por otro lado, puede tener consecuencias para los propios profesionales al crear inequidades por duplicación de funciones o evasión de responsabilidades, además de causar conflictos entre los mismos, al originar injusticias en lo que se refiere a la remuneración.
El Artículo 9°, bajo el título “DE LAS MODALIDADES DEL TRABAJO OBSTÉTRICO” incluye trabajos de dirección, administración y gerencia, los cuales si bien no son incompatibles, nada tienen que ver con el título de la Ley “DEL EJERCICIO PROFESIONAL DEL OBSTETRA EN LA REPÚBLICA DEL PARAGUAY” y, no distingue si se refiere al trabajo público o privado, lo que podrían generar conflictos laborales innecesarios.
Los artículos 11, 12 y 13 son innecesarios ya que exceden del trabajo profesional propiamente dicho. El artículo 16 es inconstitucional por violar el principio establecido en el Art. 47 de la Constitución Nacional que expresa: “De las garantías de la igualdad. El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: … 3) la igualdad para el acceso a las funciones públicas no electivas, sin más requisitos que la idoneidad”. Con este artículo se está excluyendo en forma genérica a otras personas que, si bien pudieran no tener el título en Obstetricia, pudieran demostrar suficiente idoneidad para los cargos de Dirección, Jefatura, Supervisión y Coordinación de los servicios de Obstetricia. No se visualiza justificación para establecer que tales cargos deban ser ocupados únicamente por profesionales Obstetras, máxime si se trata de cargos administrativos. El problema aumenta si se considera que, según dicha norma, regirá para “organismos públicos, autónomos, autárquicos y privados”, siendo el marco de discusión de estos temas el campo de la Ley de la Función Pública, el Código del Trabajo, Código Sanitario, etc., no así en una ley especial que pretende regular el “ejercicio profesional del Obstetra”.
Además, se establece en el artículo 20º, inciso f) que los Obstetras deben formar parte del Consejo Nacional de Salud. La Ley 1032/96 “DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD” no incluye al representante de los obstetras entre sus integrantes. La modificación de esta Ley debe ser materia de otro análisis dentro de otro contexto, no siendo su ámbito una ley de ejercicio profesional. El inciso c) es innecesario ya que la posibilidad de “instalar, administrar y habilitar consultorios, clínicas y sanatorios”, se encuentra regulada por otras normas. El inciso d) también es innecesario, ya que el acceso a las funciones públicas se encuentra regulado por la Ley 1626/00 “De la Función Pública”; repitiéndose idénticas situaciones en los incisos e), h), i). Los incisos l), m), n) y o) del Art. 20, son igualmente innecesarios ya que las situaciones descriptas ya se encuentran previstas en Leyes especiales como la Ley Anual de Presupuesto, el Código del Trabajo, pudiendo crear confusión su inclusión en esta ley, que como su título lo indica debió referirse al “ejercicio profesional”.
La redundancia es un problema lógico del ordenamiento jurídico que puede traer confusión en el momento de interpretar un texto legal. Los Artículos 23 y 24 son redundantes, ya que las situaciones descriptas en ellas ya están previstas en la legislación sanitaria.
El Capítulo VII, RÉGIMEN LABORAL, se establece una jornada ordinaria de trabajo del profesional obstetra de treinta horas semanales, pero sin hacer distinción si se refiriere al ámbito estatal o al privado. En el primer caso, sería una excepción a la Ley 1626/00 “De la Función Pública”; y, en el caso del sector privado, donde debe prevalecer el acuerdo entre las partes, se establece una clara excepción al Código del Trabajo, lo que podría generar conflictos laborales, ya que la ley laboral solo establece un marco, debiendo la convención entre las partes definir los contratos en forma particular. Estas situaciones podrían generar desigualdades entre funcionarios, incluso entre los propios profesionales del área de la salud. Sería más prudente tratar lo referente a derechos y obligaciones específicos de los profesionales de la salud en una ley más amplia que abarque a todos los trabajadores de la salud, en una Ley de la Carrera Sanitaria o similar, a fin de evitar desigualdades injustas.
El artículo 31, además de innecesario, impediría a las máximas autoridades institucionales administrar una parte de sus recursos.
El artículo 32, bajo el epígrafe “REGIMEN JUBILATORIO” establece condiciones para la jubilación más favorables que para la generalidad de los funcionarios y empleados públicos o privados, lo que generará una situación de desigualdad, sin argumentos ni estudios actuariales claros. El tema de la jubilación debe ser abordado en leyes especiales afines, no así en un estatuto profesional como el que pretende ser esta ley, con un estudio y análisis mucho más específicos.
El Artículo 34 contiene una definición que debería ser producto de la interpretación de leyes administrativas o penales en su caso. El Artículo 35 resulta inoficioso porque establece que una determinada conducta será sancionada pero sin especificar la pena o sanción.
El artículo 39 atribuye a una persona de derecho privado la potestad de establecer honorarios mínimos a ser percibidos por los Obstetras en el ejercicio profesional, debiendo éstos regularse por ley, o por delegación, por el Poder Ejecutivo.
El artículo 40, bajo el título “DISPOSICIONES LEGALES SUPLETORIAS O COMPLEMENTARIAS” traerá confusión al establecer como supletorias una amplia lista de leyes y códigos que se rigen por normas y principios propios. Este artículo demuestra los problemas de la ley que, como se señaló antes, contiene regulaciones demasiado amplias y genéricas, abarcando situaciones que exceden del ejercicio profesional propiamente dicho, lo que podría provocar numerosas redundancias y antinomias en el ordenamiento jurídico de la República.
“En estas condiciones, habiéndose cuestionado varias disposiciones que afectan partes sustanciales del Proyecto de Ley, resulta necesario objetar totalmente dicho proyecto, con el fin de evitar la vulneración de principios constitucionales antes mencionados, así como la puesta en vigencia de normas excesivamente amplias, ambiguas, redundantes y antinómicas dentro del ordenamiento jurídico nacional”, concluye el Decreto Presidencial.
